Иллюстрация http://www.sxc.hu/

Автоматчики бронежилетах и касках в офисе — это всегда неприятно. Эта картина не из сегодняшнего дня. Так было пять с половиной лет назад, когда правительство пыталось остановить подорожание бензина с помощью налоговых проверок на нефтеперерабатывающих заводах. На этом фоне нынешние споры и судебные разбирательства между президентом и Кабмином о правилах взимания НДС могут показаться верхом цивилизованности. Тем более что эти прения в итоге блокируют повышение налогов. Вот только надолго ли?

Увеличилась ли налоговая нагрузка на бизнес после начала кризиса? Если верить официальной статистике, ответ — да. Общая сумма платежей в казну, конечно же, упала вместе с оборотами предприятий. Однако доля налогов в структуре их затрат заметно выросла. В январе–июне минувшего года доходы сводного бюджета, состоящие преимущественно из налогов, составляли 31,8% ВВП. А в I полугодии 2009-го — уже 33,6% ВВП (131,2 млрд грн). Подобная ситуация и с платежами в Пенсионный фонд. Несмотря на сокращение штата компаний и уменьшение зарплат, в январе–сентября собственные доходы фонда (без учета помощи от правительства) достигли 73 млрд грн — всего на 1,7% меньше уровня минувшего года.

Хотя если присмотреться внимательнее, вывод о повышении налогового давления не будет казаться столь однозначным. Увеличение выплат в казну было неравномерным. В частности, в 2009-м были резко (вплоть до 10 раз) повышены акцизы на алкоголь, пиво, сигареты и нефтепродукты — соответственно производители и импортеры этих товаров теперь платят государству больше, чем остальные компании. Но главное — значительная часть экономики ушла в тень. По данным Минэкономики, в I полугодии 2009-го объем неформального сектора достиг примерно 36% от официального ВВП, что почти на треть превышает уровень минувшего года (28% ВВП). Если учесть тень, вполне возможно, что налоговая нагрузка на компании не увеличилась вовсе.

В любом случае сумма собранных налогов не устраивает правительство, которому не хватает средств для финансирования расходов госбюджета.

После начала кризиса Кабмин устроил фейерверк налоговых инициатив, призванных пополнить казну. В декабре 2008 — июне 2009-го Верховная Рада приняла несколько законов о повышении акцизов по инициативе правительства или поддерживающих его депутатов. А когда получить поддержку в парламенте оказалось сложно, правительство начало принимать решения самостоятельно. Первым резонансным решением стало увеличение взносов в Пенсионный фонд для предпринимателей-физлиц с 1 мая. А начиная с июля власти взялись менять правила взимания НДС и налога на прибыль. Согласно распоряжениям правительства, налоговая получила право увеличивать суммы подлежащего уплате НДС. В некоторых случаях речь, по сути, шла о том, что ГНАУ могла потребовать от какой-либо компании отдать государству НДС, не уплаченный ее партнером.

Эти решения подверглись резкой критике со стороны предпринимателей и юристов. Часть изменений явно противоречила законодательству — их можно было вводить только путем внесения изменений в законы. Однако в практике принятия спорных решений правительством и налоговой нет ничего нового. Других инструментов, которые позволят дополнительно увеличить поступления в казну, у правительства просто нет.

Конфискация по договору

«У нас сегодня сбор налогов регулируют около двух десятков законов. Суд часто путается в законодательстве, потому что некоторые нормы регулируются одновременно разными законами в разных аспектах. В этой ситуации власти начинают действовать в ручном режиме», — сетует экономист Татьяна Ефименко. Она знает, что говорит, ведь в 2006– 2008 годах занимала пост замминистра финансов, а ранее в течение пяти лет возглавляла налоговую администрацию в Запорожской области. Словосочетание «ручной режим» — как со стороны налоговой, так и самих предпринимателей — лучше всего описывает украинскую систему сбора налогов. Сумма «мобилизуемых» государством средств часто результат неофициальной договоренности между чиновниками и руководителями компаний. Пределы для договоренностей устанавливаются, с одной стороны, в зависимости от плана налоговой по сбору средств в казну, а с другой — от платежеспособности компаний.

«Де-факто в Украине действует конфискационный принцип налогообложения. Налоговая требует, чтобы компании платили столько, сколько нужно государству», — говорит Владимир Дубровский, старший экономист исследовательского центра CASE Ukraine.

При этом неважно, каким должен быть платеж по закону. Нормативные акты применяются в качестве рычага давления на противоположную сторону, а также используются для оформления неофициальных договоренностей. Такая система позволяла налоговым чиновникам и бизнесу мирно сосуществовать в последние годы, несмотря на нарушения законов и наличие спорных нормативных актов. Так, в минувшем году департамент ГНАУ по борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, ликвидировал 100 конвертационных центров, а объем незаконно обналиченных средств оценивался в 5 млрд грн. При этом сотрудники департамента изъяли или заблокировали на счетах всего 48 млн грн, а под стражей хотя бы на несколько дней оказались только 12 человек.

Но после начала кризиса система начала давать сбой: правительство испытывает постоянную нехватку средств. В январе–октябре в госбюджет поступило 147,9 млрд грн налогов (с учетом возмещения НДС и без учета собственных поступлений бюджетных организаций) — лишь 67,1% годового плана. Сначала Кабмин повышал налоги, ставки которых привязаны к физическим единицам, — объему или весу товара (акцизы). Их сбор проконтролировать относительно легко. Но в отношении других налогов само решение об увеличении ставок может оказаться малоэффективным. Правительство воспользовалось более эффективным инструментом, снабдив налоговиков дополнительными рычагами давления, которые позволяют увеличить сумму «мобилизованных» в пользу государства платежей. Соответствуют они закону или нет — уже не столь важно.

«Незаконное распоряжение правительства об изменении правил взимания налога действует какое-то время, пока суд не отменит его. Но за этот период можно собрать определенную сумму в бюджет», — констатирует Роман Марченко, управляющий партнер адвокатской компании «Ильяшев и Партнеры».

Практика ручного управления удобна еще и тем, что она создает среду, в которой ни у кого не вызывают вопросов регулярные решения о предоставлении некоторым предприятиям налоговых льгот. В этом году, к примеру, послабления получили НАК «Нафтогаз України» (рассрочивание уплаты налогов за 2009 год на пять лет), НАК «Украгролизинг» (освобождение от уплаты налогов при импорте некоторых товаров), а также металлургические и химические предприятия (освобождение от уплаты сбора в виде специальной надбавки к цене газа).

Ручной режим позволил Кабмину увеличить объем «мобилизованных» средств в казну. На 1 октября переплаченные налоги составили 11,3 млрд грн. С начала года (с 01.11.2008) этот показатель увеличился на 6,9 млрд грн. К тому же росла сумма невозмещенного НДС.

Однако наличие политического противостояния не позволило Кабмину увеличить сбор налогов до запланированного в госбюджете уровня. Несколько решений об изменении правил взимания налогов приостановил президент. Кроме того, возможно, что наличие в Украине нескольких центров власти препятствует и применению силовых инструментов, как это было, например, несколько лет назад.

Где деньги?

Но как же финансировать бюджет, если собрано недостаточно налогов?

Во-первых, у правительства есть другие способы пополнения казны. Основной из них — займы — Кабмин использует вполне эффективно, привлекая кредиты МВФ и других международных финансовых организаций. Правительство также помогает привлекать заемные средства и государственным компаниям, предоставляя госгарантии по кредитам. Теоретически можно брать в кредит средства и у внутренних инвесторов, но такой способ финансирования слишком дорог.

Во-вторых, правительство может прибегнуть к сокращению затрат. В этом году расходы сводного бюджета на 10,6% меньше прошлогодних (195 млрд грн в январе–сентябре по сравнению с 218 млрд грн за аналогичный период минувшего года), однако самые важные расходы профинансированы. Власти смогли не только выплатить зарплаты бюджетникам и профинансировать самые необходимые траты, но и предоставить значительные субсидии НАК «Нафтогаз України» и Пенсионному фонду. Кабмин и местные администрации даже профинансировали часть инвестиционных программ на сумму 11,9 млрд грн (22,4 млрд грн за аналогичный период 2008-го). Это говорит о том, что бюджетный план изначально был необоснованно раздут и теперь может быть безболезненно сокращен.

Игра на чужом поле

Кабмин вопреки Конституции изменяет администрирование НДС

Правительство издало ряд распоряжений, которые значительно расширяют возможности ГНАУ по взиманию НДС. Первый из документов вышел еще 1 июля — это распоряжение КМУ № 757 «Некоторые вопросы администрирования налогов, сборов (обязательных платежей)». Самым интересным был второй пункт этого документа, который приказывал «принять к сведению» следующее. Во-первых, регистрация плательщиков НДС аннулируется, если ГНС установит факт выписки налоговых накладных, согласно которым не задекларированы (не уплачены) налоговые обязательства на определенную сумму (ее объем по облагаемым налогом операциям превышает сумму, определенную пп. 2.3.1 Закона о НДС — очевидно, речь идет об общем объеме операций 360 тыс. грн с НДС в год). Во-вторых, плательщики НДС декларируют сумму налогового кредита в период возникновения налогового обязательства.

Этим распоряжением правительство установило абсолютно новое основание для отмены регистрации плательщика НДС. И взялось регулировать правоотношения, которые могут регулироваться исключительно законами Украины. Ведь исчерпывающий перечень оснований для отмены регистрации уже установлен п. 9.8 Закона о НДС. Отмена регистрации плательщиком НДС имеет довольно тяжелые последствия для хозяйствующего субъекта. Прежде всего это потеря права на выписывание налоговых накладных, в связи с чем контрагенты такого хозсубъекта теряют право на налоговый кредит по операциям с ним. А значит, должны будут платить в казну больше.

Другое положение документа вызвало больше вопросов, чем давало ответов. Из формулировки не было понятно, когда именно декларировать налоговый кредит — в период возникновения налоговых обязательств у себя или у контрагента? Если у контрагента — то как об этом узнать, как синхронизировать эти два события, то есть добиться параллельного отображения одних и тех же сумм в декларациях по НДС обеих сторон правомочия? А если речь идет о собственных налоговых обязательствах, то это означает, что при отсутствии в налоговом периоде налогооблагаемых операций уплаченные суммы НДС не могут быть задекларированы. В любом случае проиграет плательщик, который фактически просто не может воспользоваться принадлежащими ему средствами. Зато эти деньги на «законных» основаниях остаются в распоряжении госбюджета.

Очевидно, указанные меры не помогли улучшить наполнение бюджета. Поэтому уже через две недели правительство издало распоряжение № 838 «Об урегулировании некоторых вопросов администрирования налога на добавленную стоимость», которое предоставляло ГНАУ еще больше возможностей взимать налог. Согласно документу, если плательщик НДС корректирует налоговую декларацию позднее, чем через два месяца после предельного срока ее представления, то такое корректирование не является «оправданным». Но чего следует ожидать, если налоговый орган решит признать ту или иную корректировку «неоправданной»? В конце концов, ГНАУ издала письмо, в котором со ссылкой на это распоряжение КМУ запрещалось признавать налоговый кредит по налоговым накладным, представленными с более чем двухмесячным опозданием. Между тем законом № 2181 установлен единый срок, на протяжении которого возможно исправление показателей деклараций, — 1095 дней.

Конечно, незаконность нововведенных налоговых требований можно было бы доказывать в судах. По Конституции, правительство фактически лишено любых средств влияния на налоговую базу, ведь, согласно статье 92, налоги и сборы устанавливаются исключительно законами Украины. Правда, в Конституции есть еще статья 116, которая говорит, что Кабмин, в частности, обеспечивает проведение налоговой политики. Тем не менее она не предоставляет права правительству корректировать нормы, установленные законами.

Уже 3 августа Комитет ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики направил Кабмину письмо № 04–27/794, в котором просил правительство отменить п. 2 распоряжение № 757, а также распоряжение № 838. Кабмин на уступки не пошел. Реакция же президента на эти откровенно незаконные распоряжения Кабмина была, может, не очень быстрой, но довольно резкой. Президент 4 сентября издал указ № 706, которым было приостановлено действие распоряжения № 838 и п. 2 распоряжения № 757.

Кабмин отреагировал очень оперативно. Уже 9 сентября было издано распоряжение № 1120 «Некоторые вопросы администрирования налога на добавленную стоимость». Словно троянский конь, оно снова предоставило налоговым органам право аннулировать регистрацию плательщика НДС в случае установления факта выписывания налоговых накладных, согласно которым плательщик НДС — поставщик не задекларировал налоговые обязательства. Что же касается начисления налогового кредита с использованием налоговой накладной, полученной в предыдущих отчетных периодах, то это стало «всего-навсего» основанием для внеплановой выездной проверки такого налогоплательщика. Итак, незаконность и этого распоряжения, по крайней мере в части расширения перечня оснований для аннулирования регистрации плательщика НДС, очевидна. Тем не менее официальной реакции на это распоряжение со стороны президента пока нет.

Словно ободренное таким отсутствием реакции, правительство тем временем активно выполняет свои обязанности по «проведению налоговой политики». Кабмин 14 октября издал еще одно распоряжение — № 1218 «О мерах по улучшению администрирования налога на добавленную стоимость». Им власти обязали ГНАУ на протяжении десяти рабочих дней провести инвентаризацию плательщиков НДС, которые в течение восьми месяцев 2009 года допустили несоответствие данных расшифровок (приложения 5 к декларации) за отчетный месяц, или осуществили корректировку и уточнение налоговой отчетности в связи с несвоевременным (до трех лет) включением в декларацию налоговых накладных, или изменили способ возмещения НДС. Всех их в IV квартале этого года ожидают плановые выездные проверки.